2500万人口对于上海不是太多而是太少

2500万人口对于上海不是太多而是太少

2013年8月摄于上海西郊嘉闵高架

多少年来,我们一直被灌输的观念是,中国大城市已经太大太拥挤,要严格控制大城市的规模,大力发展小城镇;中国地区之间的经济发展极不平衡,各类政策、资金要向中西部和贫困地区倾斜。在2017年底国务院对上海2017-2035年总体规划的批复中第四条赫然写道:

严格控制城市规模。坚持规划建设用地总规模负增长,牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线,着力治理“大城市病”,积极探索超大城市发展模式的转型途径。到2035年,上海市常住人口控制在2500万左右,建设用地总规模不超过3200平方公里。要严守城镇开发边界,完善管控办法。

而截止至2017年底,上海常住人口为2418.33万,这意味着,在未来接近20年的时间里,上海的常住人口增量将控制在区区81万人。携程网创始人、北京大学光华管理学院教授梁建章看到这样的规划后,在自己的专栏中喊话道:按照正常的经济规律,应该至少按照5000 万人口来规划,才能够把中国人口的规模优势充分发挥出来。

而事实上,中国大城市的人口从来就不是规划出来的。回头看看以往的人口规划是件很幽默的事。1983年出台的《北京城市建设总体规划方案》提出,要把北京市2000年的人口规模控制在1000万人左右,但仅仅3年后的1986年,北京市人口便已达1000万;《北京城市总体规划(1991-2010)》要求,2010年北京市常住人口要控制在1250万左右,事实是,2000年第五次全国人口普查结果显示,北京市常住人口已达1382万人;《北京城市总体规划(2004-2020)》提出,2020年北京的总人口规模要控制在1800万,但2010年第六次人口普查显示,北京常住人口已经达到1961万……

无独有偶,类似的现象同样出现在上海。2003年春节后,媒体报道说,从现在开始,设计上海城市将以2000万人口为目标,比原来的1700万城市人口又上了一个台阶……在此之前,上海的建设交通设计基本上都是以1700万城市人口设计……估计到2020年,申城6340万平方米的中心城区将拥有2000万的城市人口。而实际情况是,10年之后的2013年,上海的常住人口已经达到2371万。

可见,所谓的“规划”、“控制”从未有效达成,反倒因为低估人口规模预期,限制了必要的公共服务投入和建设用地规划,使得这些人口“增长过快”的大城市,看起来出现了所谓的“城市病”,从而更加强了“承载力有限”这样的谬论。

上海北京这样的城市还不够大吗?中国的地区间均衡化发展有错吗?上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、博士生导师陆铭在他的《大国大城——当代中国的统一、发展与平衡》一书中给出了详实而严谨的论述,其中很多逻辑和结论颠覆了我过往的认知。再结合几个月前读过的一本美国人爱德华·格莱泽写的《城市的胜利》,我重新认识了城市。下面做一些概括性的梳理,权当读书笔记。

一、统一市场符合公共利益

劳动力、土地、资本这三大经济学中最重要的生产要素的市场在当今中国都是分隔的。而任何大国的存在,都是因为这个国家的人民意愿通过协调地区间的矛盾来追求全体人民的公共利益,而这个公共利益在更小的国家不能实现。中国已经到了呼吁每一个省、每一个市、每一个县、每一个人放弃本地思维,顾全公共利益的时候了。比呼吁更重要的是,要通过制度建设来约束政府的行为,让中央政府更多追求全民福利,让地方政府的做法更多考虑全局利益。

二、在集聚中走向平衡

中国的政府和民众有一个非常严重的误解,认为中国的区域发展不平衡是由于经济高度向沿海发达地区集聚导致的。实际上是因为人口的集聚落后于经济的集聚。美国各地区发展很均衡,但并非GDP相当,而是人均GDP相当。中国也应该如此。一个地方适合发展什么样的产业取决于它的比较优势,有的地方发展需要人口数量较大的产业,有的地方发展人少一些的产业,相互分工,便能够共同富裕。同样的,中国应该通过发展城市来减少农村贫困,而不是通过发展农村来减少农村贫困:农民不断变为工业和服务业的从业人员,提高收入,同时,随着农民不断减少,剩下的农民从农民变成规模化经营的农场主或农场里的“农业工人”,收入也将提高。

三、打破大国发展的“不可能三角”

如果将“区域之间的平衡发展”理解为经济资源和人口的均匀分布,并且通过行政干预的手段来实现这个目标的话,那么,“国家的统一”、“经济效率的提高”和“区域之间的平衡发展”这三个目标就不可能同时实现,这种内在的冲突叫做大国发展的“不可能三角”,如果要破解这个“不可能三角”,就必须改变“平衡”的定义,将经济资源和人口均匀分布意义上的平衡,转变为人均GDP、人均实际收入和生活质量意义上的“平衡”,而这种人均意义上的平衡恰恰是可以在人口自由流动的过程中实现的,不需要大规模地采取行政控制的手段来对人口流动进行限制。

四、警惕“扭曲之手”

如果违反经济规模,运用行政力量帮助欠发达地方发展,其结果可能事倍功半,甚至适得其反。表面上看起来,似乎加大在中西部的投资加快了当地的经济发展,但实际上,这些经济增长中有相当一部分是与当地的比较优势相违背的,而且过量的基础设施和工业园建设也伴随着地方政府负债,从长期看,这只会造成欠发达地区的财政负担。而从全国范围来看,通过限制东部土地供应鼓励企业到中西部投资,结果是资源配置效率出现明显的恶化。如果的确可能找到一些政策在长期内缓解一个地方的地理劣势,这样的政策不是投资,也不是增加一般性的政府支出,而只能是教育。使人口自由流动,加上提高欠发达地区人口的受教育水平,是解决地区差距问题的两项有效的政策措施。

五、大城市不死

人类社会的发展规律是,越是发达的国家,服务业在GDP中所占的比重越高,城市化率越高,而且,人口还在进一步向大城市集聚,因为人口密度有利于服务业的发展。人口密集的地方,发展消费性服务业的固定投入(比如便利店和餐馆)更容易被分摊,生意好做;劳动生产率越高的城市,富人也越多,人对消费性服务的需求也就越强。高密度、马路多而窄的模式可以引导服务业多样性、生活的便利性和出行需求的减少,出行也更偏好步行和自行车。美国城市正在为低密度而支付昂贵的代价,也驱动人们重返高密度且更有活力的大城市。上海浦东和北京是学习美国低密度汽车城市的典型代表,导致服务业供给不足,同时,增加了通勤压力,加剧交通拥堵和尾气排放。

六、全球视野下的大城市

中国同其他国家一样,人口密度越大的城市职工工资水平越高,大城市更能够留住大学生,距离港口越远的地方工资越低,这再次证明地理对于城市发展的影响是决定性的,城市发展是有规律可循的。齐夫法则(一国最大城市的人口,是第二大城市人口的两倍,是第三大城市人口的三倍,以此类推)已被世界上很多国家的数据所验证。一个国家最大城市的人口取决于这个国家的总人口。上海人口假如以东京都当年的速度增长的话,就会达到45万人每年。当前上海的就业人口中有超过一半是非上海本地户籍人口,如果不是这些外来人口的贡献,上海的经济和养老保障体系早就崩溃了。根据模型预测,等到中国的城市化进程结束的时候,上海人口如果由全国总人口来决定,大约为4100万。如果是这样的话,必须尽早制定上海都市圈规划,让基础设施和公共服务供给适应人口的增长,让巨大的人口规模布局突破上海市目前的行政管辖范围。如果一个城市的公共服务和基础设施按过去规划的人口规模来提供,而实际的人口规模远远超过曾经的规划,就会造成公共服务和基础设施的短缺。

七、城市化之辩

人口密度高的城市反而更环保。同样的,发达的城市也更宜居。很多今天宜居的城市,如伦敦、东京,在大约半个世纪之前也曾是污染特别严重的城市,同今天中国的大多数城市一样。当制造业被逐渐转出,技术和管理水平进一步提升,生活方式向绿色环保转变,居民对于汽车的使用量得到控制,城市环境就改善了。

陆铭教授在《大国大城》的结尾处,不惜笔墨的再次呼吁中国的领导层要重视问题,勇于改革,而改革应凝聚共识:

当前,中国的体制改革、经济发展和社会建设是三位一体的,必须要凝聚共识。作为一个经济学者,我认为当前中国需要的是最基本的经济学原理,而这些原理体现着现代人类发展所总结的最为朴素的智慧。越是基本的经济学原理,越容易在全社会达成共识。

我认为,现代经济学最为重要的原理是两条:第一,在时间维度上,如果离开了利率调节机制,那么,在被抑制的低利率引导下,资本积累将过多,经济增长将偏离最优路径。第二,在空间维度上,地理自然条件对于经济发展影响重大,而且,即使在自然条件完全一样的两个地方,由于起点的微小差异就可能在收益递增机制下导致经济活动在其中的一个地方集聚。

陆铭教授在后记中无奈地提到,中国的问题,一向有两种原因,一是不明白,二是装糊涂。如果只是不明白,还好办,那就说道理、摆事实。难的是,“你永远无法叫醒一个装睡的人”。公共政策,往往事关切身利益,装睡的人也不少。说道理、摆事实也都不行。

在我无数次反复讲着令人生厌的理论与数据之后,有满头白发的前政府官员握着我的手说“不能动既有的利益啊”,有朋友半开玩笑地说“你等我儿子考上大学再讲这些吧”,有学生说“上海是上海人的上海”……在一次非常严肃的会议中,有与会者说:“现在上海外地人那么多,中央又说要把公共服务给外地人分享,可是我身边的上海人有意见啊,他们说,城市居民才是真正的无产阶级,农村居民是有地的,而且还允许生二胎。”……

尽管有不少装糊涂的中国官员,尽管前行的路途充满崎岖和迂回,我依旧坚信历史的车轮总是向前滚动的,中国有不少像陆铭这样的学者,每年也有不少像《大国大城》这样的好书,这是我们的幸福,他们正改变着每个中国人的认知,也改变着中国的未来。

始发于微信公众号: 希言亦然

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